国际清算银行总经理 | 数字经济的数据，技术和政策协调

本文为国际清算银行（BIS）总经理Agustín Carstens先生于2019年11月14日在新加坡举行的第55届SEACEN（东南亚央行总裁联合会）行长会议和主题为“数据和技术：拥抱创新”的高级别研讨会上发表的主题演讲。

翻译/龙白滔     点评/龙白滔

点评：

BIS总经理在演讲中讨论了个人数据在数字金融创新中的作用，提出了由此带来的金融稳定性、公平竞争和数据保护等方面的公共政策目标的复杂均衡，强调了未来国际和国内政策协调的必要性。

个人数据对金融服务的价值毋庸置疑，但如何最好地定义数据的权限或对数据的控制，基于数据使用的收益分配，以及对竞争的影响，都存在问题。

针对三项公共政策目标复杂的均衡，存在诸多挑战，包括：明确界定个人数据的所有权；数据使用的网络效应；不同国家和不同年龄组对数据隐私的文化观有不同；在如何处理数据，以及歧视、金融排斥和剥削的可能性等。

政策考虑面临三个挑战。首先，国内层面，央行和金融监管者可能尚未了解个人数据问题的最新情况。其次，在国际层面，个人数据使用的法规存在很大差异。第三，所有相关国际当局就金融中个人数据问题进行讨论和协调也面临挑战。

BIS可以从两个方面为有关数据的国际讨论做出贡献。首先，与全球标准制定机构合作，可以在国际公共部门当局之间召集协作性的讨论。其次，BIS创新枢纽可以帮助开发与个人数据相关的公共产品，包括数字身份和所谓的全局堆栈。BIS力图在央行的创新努力中发挥领导作用。

作者在演讲中提到一些国家有国家数据或人工智能战略，而其他国家尚在犹豫是否将稀缺资源投入数据战略。这里暗指中国。虽然中国在国家数据战略方面拥有优势，组合了近10亿的用户基数、人才和财务资源方面的优势，但在数据隐私保护方面传统地是明显短板，最明显的体现是中国最大的社交平台腾讯因不能适应欧盟的数据隐私保护法规而直接退出欧洲市场运营。此外，中国过去几年以“技术和金融创新”为名野蛮生产的大数据行业疯狂爬取、加工、处理和贩卖互联网用户信息，也促使了个人信用贷业务的急剧膨胀。但中国政府显然已经意识到数据隐私保护在未来数字经济的核心位置，因此加速推出《个人金融信息（数据）保护试行方法》并以雷霆之势扭转中国企业对数据隐私的滥用和以刮毒疗伤的勇气重建中国负责任的数据隐私保护的 “文化观”。此外，作者强调身份识别是数字经济的重要基础设施，笔者在其他文章中有介绍丹麦作为欧洲数字化最成功的国家，其成功原因之一就是丹麦政府在数十年前就建立了国家级的个人和企业身份识别系统。中国政府也在积极推进类似的工作。综合来看，中国政府在全面地从各个方向为引领数字经济的大潮做好准备。

以下为正文：

介绍

今天，我荣幸地向各位尊敬的听众讲话。我们在新加坡金融科技节和在这里，新加坡，三个BIS创新枢纽中心之一开幕的背景下，相聚在一起。

新加坡将自己定位为创新、研究和发展中心，处于全球最具活力的经济区域的核心。金融科技令人瞩目的成就在很大程度上与新加坡金融管理局（MAS）和新加坡当局在建立坚实的公共基础设施以促进创新方面所做的工作有关。

今天上午，我将讨论个人数据在数字金融创新中的作用。使用具有这种数据的新技术大有希望，但它也提出了新的复杂的政策权衡，显然需要国内和国际政策协调。我还要就BIS的工作如何有助于这种辩论分享一些想法。

个人数据的价值

个人数据经常被誉为21世纪的黄金。我们的交易数据、浏览历史记录、地理位置和更广泛的数字足迹对于评估信用质量、为保险单定价或营销金融服务都极具价值。例如，最近的一项研究发现，用户的操作系统（iOS 与 Android）有收入信息内容，当天购买的时间（上午与晚上）与字符相关，电子邮件地址包含小写或名字则有关于声誉的信息。另一项研究发现，来自手机应用和电子商务平台的非传统信息可以显著提高信用评分模型的预测能力。这通常会提高效率和降低成本。在许多情况下，新应用对消费者和社会都有益处。例如，使用数据可以促进更大的金融包容性、更大的便利性以及更定制和个性化的产品。

在信贷方面，我们已经看到有证据表明，使用替代数据的金融科技和大型科技信贷，对于银行得不到服务或服务不足的借款人来说，是一个福音。在中国，主要平台为数以亿计的新的个人和企业借款人提供了信贷便利。在许多国家，包括东南亚，交易数据的访问、公共事业账单的支付、平台审查等正在推动更多金融服务的获取。利用他们的个人数据，出租车司机可以借钱买到属于自己的汽车，学生可以为他们的教育融资。即使在美国，研究表明，个人交易数据可以帮助4500万至6000万"薄信用档案"的美国人，即那些信用记录不充分的美国人，获得贷款。

在保险中，个人数据的使用有助于将覆盖范围扩展到以前无法访问的客户。这可能包括需要根据地理位置和天气数据进行作物保险的小农。同样，大型科技公司和大型保险公司也在使用所有方面的数据从人们的搜索历史到他们的驾驶行为来为保险单定价。

然而，众所周知，对于如何最好地组织对个人数据的访问（换言之，权限或对数据的控制）存在重要问题。如果数据是新的黄金，那么新的黄金标准是什么？在客户、金融机构、大型科技公司和其他方面使用数据的收益分配，以及对竞争的影响，存在着重要问题。最后，还有关于数据隐私的根本性的策略问题。答案部分取决于科学，例如，机器学习和大数据带来的技术可能性。然而，它们也可能取决于具有深厚文化根源的社会偏好。

更好地定制产品获得收益的范围将取决于共享的个人数据的类型。某些数据纯属私有数据，或仅与数量有限的用户共享（如医疗记录）。另一个极端是人们可能想要自由共享的数据，这些数据可以在不造成任何伤害的情况下共享。其间，可能有数据可以（暂时）借出，并与其它数据相结合，例如信用评估或保险定价。也可能有些数据对用户没有价值（例如浏览历史记录），但对私营部门公司可能很有价值，因为它们可能有助于更好地定位一般服务和客户特定的服务。作为用户，我可能想把这些数据卖给出价最高的人。

稳定性、效率和隐私之间的复杂权衡

所有这些都必须在经过仔细校准的监管和政策背景下进行。在公共政策方面，这里大致有三个目标：金融稳定，公平竞争领域和数据保护。数据保护和隐私的重要性日益增加，这带来了新的问题，可能改变三个目标之间通常的权衡。

一个问题是，个人数据的所有权很少被明确界定。在许多国家，默认结果是金融机构或大型科技公司拥有客户数据的实际所有权。因此，这些公司通常从新的数据使用中获得一大部分利润。例如，如果公司能够更准确地估计客户愿意支付多少费用，他们就可以进行价格歧视，对同一服务收取不同的价格，并获取更大的消费者盈余份额。任其自然的话，这将不会增加消费者的福利。

一种解决方案是将数据上的产权分配给消费者（即以芝加哥经济学家Ronald Coase命名的"Coasian 解决方案"）。但这带来了法律、监管和概念的挑战。例如，尤其是大型科技公司，尤其能够从金融服务以外的活动获得数据。我们应该如何为此类混合数据分配产权？另一个问题是网络效应的重要性。只有量大数据使用才有效率。换句话说，数据的规模和范围存在回报。这使得已经拥有大量客户数据的在任者比潜在竞争对手具有优势，这可能会阻止新公司的进入。然而，即使我们可以在金融服务提供者之间创造公平的竞争环境，我们是否应该明确：数据格局的分割可能首先阻止产生潜在的利益。最后，数据是非竞争性的，即多方可以使用数据而不降低他方的可用性。因此，一些人认为，我们不应谈论数据的所有权。他们更喜欢数据权这个词。

鉴于这些挑战，数据堆栈等解决方案可以提供帮助。今天晚些时候，我们将听到更多关于印度的Aadhaar和新加坡的MyInfo的信息。数字身份是数字服务的重要基础，一旦这些数字基础设施到位，支付、政府服务和许多其他解决方案就成为可能。使消费者数据丰富，并赋予他们更大的能力以给予他们的数据知情同意可以带来重要的改进。最近的研究表明，将控制权分配给消费者可以产生接近最佳状态的结果。

另一个问题是，广泛分享和使用数据可能会有代价。人们重视自己的隐私，侵犯个人数据是有害的。可以说，数据隐私也有基本权利的属性，不能与经济利益进行交换。即使数据隐私得到法律保障，也会发生个人数据泄露事件，并可能削弱对金融系统的信任。最近发生的一些大规模泄露消费者数据事件凸显了这些风险。例如，在Capital One黑客攻击中，超过1.06亿美国和加拿大客户的信用卡信息被盗，或另一个例子，940万国泰航空乘客的个人数据被盗。到目前为止，这些大规模的泄露事件并未导致消费者行为或对金融稳定的影响发生巨大变化，但可以想象，此类泄露事件可能产生更广泛的影响。研究表明，鉴于数据的某些特征，尤其是非竞争，公司可能会有动机在数据安全方面投资不足。

现有证据表明，不同国家和不同年龄组对数据隐私的文化观各不相同。例如，在最近的一次调查中，受访者被问到是否愿意他们的银行安全地与其他组织共享数据，以换取更好的金融服务。在印度，65%的被调查者同意。在荷兰，这只有13%。在国家一级，分享数据的意愿似乎与人均收入水平相关，随着收入的增加而下降。这表明，随着经济的发展，这些偏好可能会改变。在同一调查中，全球25至34岁的人中有38%愿意分享数据，但65岁以上的人中只有16%愿意分享。

最后，还有关于如何处理数据以及歧视、金融排斥甚至剥削的可能性的重要问题。同一原始数据上的不同算法将导致非常不同的结果。这导致观察家说，"算法是嵌入代码的意见"。有一些关于信贷方面的歧视性结果的证据。例如，最近一项针对美国抵押贷款市场的研究发现，黑人和西班牙裔借款人从基于机器学习的信用评分模型获得较低利率的可能性低于非西班牙裔白人和亚裔借款人。更令人担忧的是故意伤害的可能性。有证据表明，行为者通过理解情绪传染和行为偏见等因素，滥用个人数据来操纵消费者的行为。例如，一项针对约67万不知晓测试的Facebook用户的实验研究发现，人们的情绪状态可以通过传染转移到其他人身上。这可能导致人们在没有意识到原因的情况下经历同样的情绪。除了科学结果之外，这项实验显然引发了对公司操纵消费者和投资者情绪的能力的经济担忧，更不用说道德担忧。类似的能力，在坏人手中，是否被用来操纵市场或造成金融不稳定？

政策考虑

这就引出了政策上的考虑。在此，我想阐述三个挑战。

首先，在国内层面，央行和金融监管者可能尚未在个人数据问题上了解最新情况。他们需要增进了解，并与竞争和数据保护机构进行协调。然而，我们必须铭记，这些不同国家机构的任务和实践可能并不总是一致的。例如，金融监管机构侧重于金融部门的具体情况，而竞争和数据隐私法通常强制实施适用于各种行业的一般标准。此外，金融监管往往以国际标准为基础，而数据保护和竞争政策则更多在国家层面，因为并非所有国家都拥有单独的竞争或数据保护机构。

第二，在国际一级，我们看到在个人数据使用方面的法规存在很大差异。在欧盟，《通用数据保护条例》（GDPR） 将数据权利分配给个人。它规定了对数据滥用的严格规则和制裁。在印度，印度堆栈生成大量新数据，用户可以控制这些数据。印度科技界的领军人物之一Nandan Nilekani称之为"数据民主"。在中国和其他几个国家，数据本地化规则防止数据跨境共享。这些规则可能以国家安全为理由合理化，但也可能被滥用以助长保护主义。在美国，有形形色色关于数据使用的特定行业立法。实际上，公司可以相对自由地访问数据。一些公司，最著名的Apple，抵制了与公共当局共享数据的呼吁。同时，一些国家有国家数据或人工智能战略[1]；许多其他没有。特别是在新兴市场和发展中经济体，对于是否将稀缺资源投入数据战略，而不是公共卫生或物理基础设施等更基本的政策目标，可能是棘手问题。

第三，所有相关国际当局就金融中的个人数据问题进行讨论和协调方面可能面临挑战。数据保护和隐私专员国际会议（InternationalConference of Data Protection and Privacy Comissioners: ICDPPC）每年举行一次会议，最近一次是在10月下旬在阿尔巴尼亚举行。ICDPPC正在做重要的工作。然而，无论金融服务行业或整个行业，都没有负责个人数据使用的正式标准制定机构。一些评论员呼吁为数字经济制定国际标准。尽管国家当局很难为个人数据的使用制定管理办法，但在国际上制定最低标准可能更加困难。

BIS的角色

BIS认为，数据是许多关于数字金融创新的讨论的核心。BIS至少有两种方式可以为国际讨论作出贡献。

首先，BIS，与全球标准制定机构合作，可以在国际公共部门当局之间召集协作讨论。其中一些讨论已经开始。仅举一个例子，BIS9月份召开的稳定币会议包括央行、监管机构、财政部以及竞争和数据保护机构。私营部门、学术界和民间社会的代表也参加了会议。这是一次启发性的经历，我们希望继续这种对话。这种交流有助于确定问题的适当方面，建立一套知识和实践的体系，并为政策确定最重要问题。

其次，BIS 创新枢纽可以帮助开发与个人数据相关的公共产品。这可能包括数字身份的基础工作和所谓的全局堆栈。在印度，但也在新加坡，数字身份在促进金融包容性方面取得了显著成就，特别是通过促进开户和更好地了解客户（KYC）的流程。试想一下，如果我们能将这种经验推广到国际水平，以及跨境支付的世界，我们可以做什么。

BIS及其合作伙伴正通过BIS创新2025战略在央行的创新努力中发挥领导作用。作为这一努力的一部分，我们将加强与世界各地中央银行的合作，包括SEACEN的中央银行，以及其他公共当局和私营部门的合作。我们都在面对同样的挑战，从不同的方向，有着不同但互补的技能和经验。IT 革命不分国界，但目标依然如故：一个稳定的货币和金融体系，支撑着一个健康、有弹性的全球经济。

[1] 应该是指中国。