龙白滔推荐 | 一个国家拥有支付系统有多重要？

文：Jon Nicolaisen  翻译：龙白滔  点评：龙白滔

点评：

挪威曾经是欧洲穷国之一，祖上最兴盛的阶段就是维京时代的北欧海盗。上个世纪70年代北海发现油田后兴起的近海石油工业成为挪威国民经济的重要支柱，因此才步入高度发达工业国之列。挪威是高度发达的资本主义国家，经济是市场自由化和政府宏观调控成功结合的范例。虽然挪威不是欧盟成员国，但执行欧盟委员会指令比例高达99.3%。挪威央行管理着总资产约为11,000万亿美元的全球最大的主权财富基金，其投资组合的3%投资于中国证券市场。因此，与英德法不同，挪威是欧洲国家中比较典型的另一类存在。

高效和安全的支付系统是一个国家货币体系地位的基础。支付市场新的结构化的特征，如垂直整合、国际化、新的市场进入者和供应商集中度提高，都表明挪威央行必须评估自己将如何发挥作用。

支付市场的垂直整合让传统产品公司极大地延伸了在支付价值链上的影响力。支付系统的所有权越来越被国际资本所拥有，这引发了支付系统不从挪威社会的最佳利益出发的担忧。

在挪威现有的支付体系中，大型银行间的支付要在央行单独结算，而银行客户之间的结算首先需要发送到清算所，然后再由央行结算银行头寸。从支付效率来看，更便宜和更安全的IT基础设施的发展、以及其他国家在发展实时全天候支付结算方面的进展，都激励了挪威央行考虑建立一个中立平台和一组规则以支持所有类型的支付在央行可以直接实时结算。

当越来越多挪威的关键基础设施成为全球科技巨头的一部分，安全和国家治理与控制的问题就变得相关了。挪威的银行和私人金融基础设施提供商依赖于极少数ICT和数据中心提供商，这可能对一些具有系统重要性的机构形成挑战。挪威央行认为需要考虑对这种类型的ICT和数据中心的监管框架，需要测试他们的网络安全性和应急安排，并且识别哪些私营实体对基本的国家职能至关重要因此应收到《安全法》的约束。

类似Libra的全球稳定币是封闭的生态系统，虽然促进了创新并且改善了用户跨境支付的体验，但可能带来诸多风险，包括隐私、网络安全和金融稳定性等。对他们可能的应对方案是央行数字货币，它可以在银行系统中断时提供备份解决方案并有利于促进支付市场的竞争。

可以拿中国的支付体系和大型科技企业的创新与挪威或欧洲做一个比较。

中国的境内支付体系在全球都处于领先地位。第二代中国现代化支付系统(CNAPS)自2013年大额（实时）支付系统和小额支付系统（批量发送业务、定时清算轧差）全部投入运营。作为欧元体系中人民币CNAPS的对标物，TIPS直到2018年11月才上线；作为美联储中CNAPS的对标物，FedNow要到2023或2024年才上线。此外，为满足人民币跨境支付和结算的需要，中国央行于2018年5月完成了人民币跨境支付系统的二期全面投产。

在支付的前端市场，中国市场从充分的市场竞争中诞生支付宝/蚂蚁金服和微信这样的科技巨头。他们不仅是提供了几乎最好体验的移动支付服务，而且已经发展成为以DNA商业模式为核心的大型科技企业，能够提供广泛的金融和非金融服务。境外的支付巨头，例如PayPal也已经于2019年9月获得中国支付的牌照，这体现了中国金融对外开放和监管自信。

在伴随蚂蚁金服和腾讯的发展过程中，中国监管也积累了针对大型科技企业（他们都是以支付服务切入和为核心）的监管经验。大型科技公司的发展对公共政策带来了数据隐私、公平竞争和金融稳定性等方面的挑战。中国央行对大型科技企业的监管经验或许对全球央行有借鉴意义。

蚂蚁金服和腾讯都是独立封闭的生态系统，他们以支付切入发展了完整的经济活动。他们利用其大数据和大数据分析擅长的优势，对其管理的货币市场基金的流动性模式进行分析和预测，因此可以有效管理流动性风险并将货币市场基金的余额作为一种支付工具。他们因此发展了数字货币业务。与传统以银行为中心的金融层级不同，他们发展出以支付业务为中心并延伸出资产管理、借贷、保险等金融服务的产业组织。他们事实上已成为信息寡头，垄断了通过们网络的数据价值，并且缺乏与其对等的网络平台的互操作性，制造了跨网络交易的壁垒，形成了市场割裂。中国央行要求他们发行的数字货币与法币的强制可兑换性降低了支付网络设置的交易障碍。中国央行通过切断银行与所有第三方支付服务商的通道并建立网联平台来负责非银行支付机构网络支付清算，因此削弱了他们垄断数据的权力并且为其他小的支付服务商创造了更公平的竞争环境。央行也将他们的备付金账户从商业银行收归央行、取消备付金利息并将备付金率要求从20%提升至 100%，因此消除了他们占用备份金利息的可能和挪用备份金（以为他途）带来的金融稳定性风险。央行还为单只货币基金每日提现设置了10,000人民币的上限，有效缓解了货币市场基金（的余额作为支付工具）的流动性风险。当蚂蚁金服和腾讯的金融服务发展到相当规模之后，央行本着“同样的业务，同样的风险，同样的监管”的原则已经要求他们持有必要的金融牌照按照与传统金融企业对等的监管预期进行一致的监管。

总体来说，中国在支付技术、大型科技企业的数字货币创新以及对他们的有效监管，都显著领先于全球其它国家。

龙白滔

2019年11月29日

支付系统和挪威央行

一个国家需要有一个运转良好的支付系统。没有快速、廉价和安全的支付，现代社会就会陷入停滞。如今，用户可以访问依赖于大规模IT 系统的付款方式，以便高效地处理付款。我们需要确保支付系统能够适应新技术，满足企业和消费者的未来需求。

挪威议会已指派挪威央行负责推进高效和安全的支付系统。新的《中央银行法》明确规定了这一点，该法于今年初生效。挪威央行是支付结算系统的运营商，负责监管银行间支付系统。这些运营角色在未来几年可能更加重要。下面我来谈谈两个趋势。

首先，我们注意到支付市场的垂直整合日益加强。客户界面服务更紧密地连接到底层基础设施。我们在挪威看到了一个例子，即Vipps与BankID和BankAaxept的合并。还有一种趋势是，以前与行业组织订立的共同合同安排将转移到产品公司。另一个例子是苹果，它限制哪些支付服务可以在其移动设备上提供。此外，新的资金和支付系统计划不断被推出，这些系统既提供客户服务又提供结算服务，最近的案例就是由Facebook和其它投资者支持的风险企业Libra。作为负责促进高效支付系统的权威机构，挪威央行需要考虑整个支付链。我们还需要问自己，促进者和监管者的角色是否足够，或者我们是否需要承担更大的运营责任，以履行我们的社会使命。

第二，支付系统关键部分的所有权正在发生变化。一个相关的例子是万事达卡计划收购Nets的关键一部分。北欧P27倡议不会是最后一次为挪威克朗支付基础设施争取更多国际所有权的努力。在挪威央行，我们需要评估确保社会利益得到保障的最佳方式。

实时支付的未来架构

挪威是数字化的早期采用国，其支付基础设施一直位居世界一流。多年来我们已获益良多。但随后，公共基础设施的发展就停止了。一些邻国已经建立了支付基础设施，这些基础设施在某些方面现在领先于我们。

公共基础设施是有道理的。它使我们能够实现规模经济、运作良好的支付网络和公平竞争环境。支付服务提供商将能够争夺由高效和安全系统支持的客户。银行节省了大量资金，因为不再需要广泛的分行网络。基础设施是造福于每个人的集体产品。

长期以来，我们的经验是，行业运营商们一起来与挪威央行合作，商定好的解决方案。但是，当支付服务日益成为竞争舞台，技术和市场结构的发展，可能会阻碍良好公共解决方案的出现。我们面临这样的风险：由于公共基础设施正在受侵蚀，支付系统将变得更碎片化。我们现在必须考虑，挪威央行是否应该采取行动来抵消这种碎片化。

需要几个小时或几天才能完成支付的交易，将很难满足未来的支付服务用户。因此，实时支付的基础设施至关重要。2016年，挪威央行与银行业发起一个联合项目，以建立一个改进的实时支付平台。春天，挪威的银行拒绝了参加P27项目的邀请。

即将推出的Straks 2.0即时支付平台是一个改进，但不是挪威实时支付的永久解决方案。其它的暂且不提，它对于企业用户就不适合。问题是我们如何从现状开始。事实证明，争取支持以对行业机构拥有的基础设施进行必要的现代化，是一项挑战。

挪威央行发起了一个项目来评估整个支付和结算系统。我们的目标是，确保在未来也拥有高效和安全的支付基础设施。一些关键问题是：

·      我们的支付基础设施是继续全挪威制造的，还是可以更国际化？

·      在这种情况下，我们如何解决与国家应急准备有关的问题？

·      是应该维持支付现状，即在央行结算之前先由银行清算，还是在挪威央行一对一的直接结算付款更有效？

在引入现行结算系统时，技术局限和成本限制了可在央行实时结算的支付笔数。主要规则是，大型银行间支付要在央行单独结算，而银行客户之间的支付首先发送到清算所，然后再由央行结算银行头寸。在周一至周五期间，挪威央行每天结算五次这些（银行）头寸。

近年来的技术发展 — 更便宜、更安全的IT基础设施 — 使得在央行对零售支付进行直接和几乎实时的结算成为可能。与传统结算系统不同，新系统每周七天可全天候开放。这将为央行直接运营更有效的通用基础设施铺平道路。

越来越多的国家已经拥有或正在开发这样的解决方案。即使在支付量较大的大型经济体，也正在央行推出各类支付的全天候实时结算。2018年，欧洲央行推出了目标即时支付结算 （TIPS）（系统）。秋天，美联储宣布将建立一个名为FedNow!的类似系统，来实现美元实时结算。冰岛已经有一个类似的系统。瑞典央行正在计划通过与欧洲TIPS系统连接，过渡到直接在央行进行实时支付结算。

在央行进行单独和直接的实时支付结算，自动消除了系统参与者之间的信用风险。因为银行不再需要绕道通过清算所，因此系统得以简化。支付系统的运营风险也因为步骤减少而得以降低。

修订的欧盟支付服务指令（PSD2） 在挪威法律中实施了，自2019 年 4 月起生效。PSD2的宗旨之一，是促进更大的竞争和创新。类似的法规正在世界其他地方实施，并可能帮助新进入者在支付市场站稳脚跟，无论他们是像Apple、Google和Facebook那样的全球科技巨头，还是规模较小、更本土的运营商。新的服务和服务提供商将要求调整底层基础设施和规则。平等和透明的竞争条款至关重要。同时，必须解决国家治理、控制和安全方面的考虑。

在这个背景下，为直接结算所有类型的支付，在央行的一个中立平台和一组规则，也是我们正在考虑的一个显见的选项。对于在挪威央行以挪威克朗进行的这种结算，可以设想成：一个系统要么直接连接到挪威央行的结算系统NBO，或者连接到TIPS，正如瑞典正在规划的那样。

在不久的将来，我们将开始与行业代表进行对话。挪威基础设施进一步现代化的进展现在必须成为首要考虑。

安全和国家治理与控制

如果一个企业执行对社会运作至关重要的任务，决策者需要评估为确保国家适当治理和控制所必需的条例和系统。当越来越多的关键基础设施成为全球科技巨头和支付公司的一部分或被他们拥有时，这个问题变得相关了。

ICT系统的运作已经基本上外包。这带来了一些挑战。支付系统中的私人金融市场基础设施（FMI）所有者向挪威央行报告，难以获得必要的ICT专门知识来运行和维护关键功能。如果将ICT的运行和维护转移到国外，在短期内，它可提供更好和更安全的解决方案。但我们也必须考虑长期后果。离岸外包可能损害国家的系统运行、开发和后续跟进能力。如果大部分运行从另一国进行管理，挪威当局也难以协调应急规划。

当任务被转移到国外时，挪威央行为银行间系统设定了条件。这些条件包括硬件的物理地必须位于挪威。在挪威的应急安排必须就绪，当危机发生时，可以迅速接管在国外执行的任务。

挪威央行认为，需要更密切地监测支付系统的关键服务提供商。挪威央行将与挪威金融监督局协商，审查支付系统关键ICT服务提供商和数据中心的应急安排和安全性。这不会改变 FMI 所有者对外包业务的责任。

挪威的银行和支付系统依赖于极少数的ICT提供商和数据中心，这些供应商和数据中心对其他关键基础设施也至关重要。当局需要跟踪这种系统性风险。ICT服务提供者不受直接监督，与银行和支付系统的实体受直接监管的方式不同。

在其去年的正式报告中，ICT安全委员会指出，对分包商的监管可能对一些具有系统重要性的机构形成挑战。委员会没有就如何跟进与关键ICT服务提供商和数据中心的监管有关的挑战提出具体建议。挪威央行在磋商答复中写道，以下几点值得特别注意：

·      集中风险的重要性和管理，因为许多关键功能依赖于少数ICT服务提供商和数据中心。

·      对关键公共功能（如支付系统）重要的ICT服务提供商和数据中心的监督框架。

·      关键ICT服务提供商和数据中心的应急安排是否足够。

ICT 服务提供商、FMI 所有者和金融机构需要解决网络风险。挪威金融监督局和挪威央行最近主动与业界进行对话，讨论是否引入一个框架，在挪威银行和支付系统中测试网络安全。这个框架称为TIBER-EU，由欧洲中央银行（ECB）开发。包括丹麦和瑞典在内的一些挪威邻国已经或即将引入欧洲央行的测试框架，如TIBER-DK和TIBER-SE。挪威金融监督局和挪威央行正计划邀请业界就这一测试框架进行对话。它还可用于加强与银行和支付系统的主要ICT服务提供商相关的安全性。

政府各部目前正在开展工作，确定哪些私营实体对基本国家职能至关重要，应受《安全法》的约束。基本国家职能的定义为，全部或部分丧失这一职能将对政府保护国家安全利益的能力产生影响。《安全法》的目的包括保护关键基础设施、关键公共职能和敏感信息，以免受故意、不良事件的影响。挪威央行正在向财政部提供这方面的输入。澄清哪些私人实体受制于《安全法》，对挪威央行的后续和监管活动可能具有重要意义。

新数字形式的货币

到目前为止，我已讨论加强银行基于存款的支付系统的措施。另一个趋势是，出现了新的货币形式和支付系统形式。它们最终可能会改变系统的体系结构。

挪威央行正密切注视Libra和其他倡议的进展。许多这些新系统的一个共同特点是，它们是公共基础设施之外的封闭式支付系统。它们具有全球影响力，在某些情况下，如Libra，使用自己的货币单位。它们通常使用分布式账本技术 （DLT） 的一种变体。

这种新系统促进了竞争和创新。它们还有助于将注意力集中在现有支付系统运作令人不满意的部分上，例如，跨境支付费用昂贵且速度缓慢。即使过去几年的改进，包括在SWIFT 的主持下，效率仍有相当大的提高潜力。

同时，新的货币和支付系统也带来许多挑战。个人用户将面临新的安全风险。隐私可能存在问题。如果它们变得足够大，足以获得市场力量，这些系统可能成为系统性风险的来源。对于一些在外币支付的转变中容易受到伤害的国家来说，国家回旋余地和执行货币政策的能力可能会被减弱。

挪威央行目前正在评估现有的监管框架，如电子货币条例，是否能适当应对这些新系统所引发的挑战。新系统可能不属于现有框架的范围，或者没有被现有框架充分解决。因此，我们必须考虑调整规则，以及考虑是否需要新的条例。可能需要国家和国际两个层面的决策者做出更广泛的合作努力，以制定强有力的对策。

对新的私人数字货币的另一种可能的应对是中央银行数字货币。目前公众可获得的央行货币是纸币和硬币两种形式。现金具有重要的属性。它需要易于获取和易于使用，以履行其在支付系统中的角色。现金使用量的下降以及货币和支付体系发生更深刻结构性变化的可能性，意味着我们需要考虑发行央行数字货币是否明智。

挪威央行的一个工作组更密切地研究了央行数字货币的目的和相关形式。该工作组发现，一旦银行支付系统中断，央行数字货币可以作为备份解决方案。如果银行系统变得更加国际化，这一应急方面可能会变得重要。此外，央行数字货币有助于维持支付市场的竞争，并提供法定货币的特点。

展望未来，挪威央行将进一步评估这些解决方案，能在多大程度上提供必要和可取的特征。然后，我们将决定是否继续测试。这是一项长期任务，现在得出任何结论还为时过早。这项工作还与其他措施衔接，以确保健全的支付系统和对货币体系的信心。我们必须考虑结合公共和私营实体的措施，使我们能够最好地履行社会使命。

支付系统正在发生变化。新的结构化的特征，如垂直整合、国际化、新的市场进入者和供应商集中度提高，都表明挪威央行必须评估自己将如何发挥作用。我们的雄心壮志，必须是维持一个至少与可比国家对等的支付系统。

我一开始就说，一个国家需要一个高效和安全的支付系统。如果它不能发挥作用，该国货币将失去它在货币体系中的地位。因此，对于每一个发行货币的央行来说，管理和控制支付系统的发展是很重要的。这是核心问题：只有挪威央行才能提供挪威克朗的最终和安全的结算。这将是确保挪威的支付系统继续高效和与时俱进的基本原则。

[1] Nets是丹麦的支付平台，2019年8月6日，MasterCard以32亿美元收购了Nets。

[2] ICT: Information And Communication Technology，信息和通信技术