海外监管沙箱市场主体分析与经验借鉴

作者李贲系海联金汇副总裁、联动优势科技有限公司CEO

导语：近年来，监管科技应运而生，其中"监管沙箱"的探索和运行倍受关注和期待。我国目前正探索符合中国国情的"监管沙箱"。本文以海外"监管沙箱"入手，着重对沙箱实践中金融机构与科技公司参与情况作了研究和分析，以期对中国"监管沙箱"的设计、实施有所借鉴和启示。

自2015年英国金融市场行为管理局(FCA)率先提出并实施"监管沙箱"(Regulatory Sandbox)以来，全球共有30多个国家和地区先后推出"监管沙箱"，虽在规则制定、实施路径、参与主体、监管宽容度和保护机制等方面各有异同，但其目标基本一致：为推动金融科技发展，鼓励以科技创新提高金融运行和服务效率的同时，平衡金融创新与金融风险。这种由监管机构主导，市场主体(金融机构和科技公司)参与创新的"监管沙箱"模式，似乎已成为监管科技(RegTech)创新的一道必选题。

尽管目前针对"监管沙箱"对金融业的影响尚未有明确的结论，然而对比"监管沙箱"的类型与特点，结合海外相关机构和组织跟踪一些国家和地区参与沙箱测试的市场主体发布的报告，对其创新和应用情况进行分析研究，仍具有一定的参考价值。

海外"监管沙箱"的特点与发展趋势

纵观英国、加拿大、澳大利亚、新加坡、泰国、印度、中国香港等国家和地区已有"监管沙箱"，随着市场变化和设计框架的改进、完善，沙箱模式也在不断升级、演进。

"通用沙箱"广泛吸纳金融创新

以FCA初期推动为代表的"通用沙箱"(General Sandbox)，也称之为"第一代沙箱"，属市场驱动型，其特点是金融监管机构围绕支持创新企业和保护消费者权益设计沙箱，除了对进入沙箱的企业进行条件筛选外，不对项目类型做限定，市场参与主体依据市场用户需求设立创新项目进行申报，项目可以涉及银行、保险、支付、信贷、分布式技术应用等多个领域，广泛吸纳金融创新，类似金融版"孵化器"。这种"通用沙箱"在一些国家和地区推行时对申请测试的主体和项目做了部分调整，例如中国香港"监管沙箱"中要求申请测试主体仅为本地银行，暂不包括科技企业;澳大利亚则规定沙箱禁止测试设计复杂、流动性差、回报期长以及针对弱势消费者的金融产品。

"主题沙箱"聚焦金融共性问题

近年来，新兴市场国家在"通用沙箱"基础上纷纷推出"主题沙箱"(Thematic Sandbox)，"主题沙箱"属政策驱动型，其特点是监管机构依据政策目标提出预定义项目，用以解决金融领域某一具有共性的具体问题或者用于金融服务相关技术指南和标准。例如，马来西亚国家银行赞助的"普惠金融"主题沙箱;泰国银行利用主题沙箱就国内和跨境支付的标准化二维码进行协作;日本金融服务委员会的金融技术概念验证中心进行小范围的沙箱测试，重点是客户身份验证;巴林中央银行通过沙箱为开放银行提供账户聚合基础设施;新加坡金融管理局计划为保险经纪、汇款和交易平台提供"预定义沙箱"(Sandbox Express)，也属"主题沙箱"范畴。

由于"主题沙箱"在项目实施前明确界定了目标，更有助于沙箱计划与监管规则保持一致，或者在可控范围内可以促进监管规则的优化，且能够专注金融资源和科技力量解决金融运行中普遍存在的问题，进而对培育新的金融技术生态系统大有裨益。

当前，"监管沙箱"在全球各地的实践中逐步形成了框架先例，并被赋予了本地内涵，对沙箱测试项目预期结果的评估也正在日益成型。国际分析机构认为，"主题沙箱"将在后续推行"监管沙箱"的地区更受青睐。

"跨行业沙箱"或成发展方向

基于不同行业监管机构面临的共同挑战，FCA在2018年10月开始尝试探索"跨行业沙箱"(Cross-Sector Sandbox)，动因起始于人工智能和大数据范围应用情境下，数据分析、数据存储和大量专有数据资产被大型公司所掌控，大部分行业都使用相同的数据服务提供商，而且越来越多的数据又被用于所有行业，可能造成跨行业损害。

"跨行业沙箱"设想协同金融监管、广告标准、竞争和市场管理等机构参与，让企业在受控环境中与多个监管机构测试创新项目，帮助其在不同监管环境下实现兼容。但是由于行业立法差异等障碍，目前形成一个有效测试框架尚有很大的难度，仍处于探索阶段，可视之为"未来沙箱"的发展方向。

海外"监管沙箱"市场主体情况分析

"监管沙箱"的目标是有效解决金融监管与金融科技之间的矛盾，促进本地区的金融创新。由于对进入沙箱的创新项目可能放宽监管政策，为市场主体设定了一个安全空间，而测试成功则可获得监管机构授权，在更大的市场范围内推广，这对参与测试的市场主体具有一定的吸引力。

沙箱测试市场主体创新项目范围较广

世界银行扶贫工作小组(CGAP)是世界银行旗下独立智囊机构，致力于全球欠发达地区普惠金融服务。该组织在对近30个国家和地区的金融监管机构进行调查，希望找出哪一类型的参与者从监管沙箱中受益，并发布了近100家公司参与世界各地12个监管沙箱的公开数据。

如图1所示，在支付服务方面进行创新的公司，尤其是那些测试基于加密技术的解决方案的公司，占据了沙箱的主导地位。约30% 的沙箱项目涉及付款(包括汇款或数字交易账户)，近30%涉及市场基础设施(交易所、清算和结算、托管服务)和批发金融服务。

图1：参与沙箱的市场主体分布

资料来源：CGAP网站

FCA是"监管沙箱"实践全球领先者，沙箱测试规模最为庞大，如图2所示，2016—2019年纳入沙箱测试的有共计5批118个市场主体，所测试的创新项目种类较多，其中资金管理类占比17%，支付类占比14%，保险业务类占比12%，信贷类占比8%，金融智能应用类占比7%。

图2：2016—2019年FCA共5批沙箱测试项目统计

资料来源：FCA网站数据资料

截至目前，澳大利亚证券投资委员会(ASIC)共有7个市场主体纳入沙箱测试，其中包括资金托管、智能投顾、个体网络借贷(P2P)、财富管理等项目;新加坡金融管理局(MAS)共有6个市场主体纳入MAS沙箱测试，包括3个保险业务公司、1个数字财富管理公司、1个汇款业务公司和1个资金托管公司。

2019年4月，印度储备银行(RBI)发布报告，公布了其"监管沙箱"条款，在其披露的申请沙箱测试的名单中，包括区块链平台、移动支付和数字身份软件、数据分析、人工智能或机器学习应用等项目。

沙箱测试的部分市场主体多重受益

2019年4月，FCA发布的一份《创新的影响和效果》报告对几年来开展的沙箱测试进行汇总评估。报告指出，沙箱测试的预期结果可能要多年之后才会显现，然而针对最初设定的测试目标，参与测试的市场主体通过沙箱测试获得了一些明确的益处，包括：减少将创新理念推向市场的时间和成本、为创新者提供融资便利、使产品能够被测试并引入市场、确保合适的消费者保护保障措施嵌入新产品和服务中。

一是大量市场主体通过创新获得的授权比标准授权时间快40%，使得创新公司更快地进入市场，也更具活力。报告数据统计，截至2019年4月已完成沙箱测试的47个市场主体中，90%的项目仍在运作，接受第一批测试的24个市场主体中76%在测试结束两年后依然活跃。

二是从沙箱进入市场的市场主体不断改善产品和服务，使消费者受益。报告中提及，致力建立灵活保险市场的Cuvva，通过移动应用程序为消费者提供超短期(几个小时)的汽车保险和单程旅行保险，监管机构指派授权案例官员予以非正式指导，在11周的时间里便获得市场授权，并优化产品令消费者可以享受到灵活性更大的汽车短期保险服务，期限短至1小时。

三是进入沙箱测试的市场主体由于"监管沙箱"提供的监管确定性而对潜在投资者和合作伙伴更具吸引力，更顺利地实现融资。报告披露，前三批沙箱测试的44个市场主体中，有17个在测试期间或之后获得投资;第一批沙箱6个测试市场主体获得总计超过1.35亿英磅的股权融资;前50个市场主体中有13个获得了后续投资，价值超过1.65亿英磅。

海外"监管沙箱"对中国的借鉴和启示

不久前，中国人民银行相关负责人透露，将会同相关部委在北京、上海、广州等地探索符合中国国情的"监管沙箱"，意味着"中国版监管沙箱"推出可期，或可避免类似互联网金融发展过程中监管滞后导致乱象丛生的前车之鉴，这无疑对我国的金融创新和金融科技发展具有重要意义。无论是央行在国家层面还是各个区域开展监管沙箱试验，侧重点会有所不同，因此，借鉴全球各地监管沙箱的实践经验很有必要。

可借鉴推出普惠金融等"主题沙箱"

相较而言，主题沙箱是监管机构为了推进更有针对性的政策目标，专门解决本国金融领域中的难题或关键性监管障碍而设定的，例如塞拉利昂、莫桑比克沙箱测试以金融普惠为重点，阿布扎比全球市场监管实验室完成的关注中小企业融资的特定项目等。笔者认为，中国版监管沙箱可以采用"主题沙箱"和"通用沙箱"并行的方式，针对国内目前大力推进的金融扶贫、中小企业融资等普惠金融领域的创新可以参照"主题沙箱"模式。

除此之外，下一代监管中涉及的电子版了解你的客户(e-KYC)要求、信用评估、数据管理、开放金融、新一代支付技术、数字金融安全等项目也可以设计"主题沙箱"框架，吸纳金融机构和科技公司进行项目创新。

地方"监管沙箱"测试项目选择可突出区域特色

根据公开报道披露的信息，我国"监管沙箱"将在10个省市分别开展应用试点，建议在项目规划统筹时，选择与地域金融创新需求结合紧密的项目，这样有利于项目在一定应用场景下进行测试。例如，广西结合东盟金融开放门户的优势，进行贸易金融创新试点;深圳作为粤港澳大湾区一员，将数字货币研究及移动支付的创新应用纳入到示范区试点计划中;上海和北京分别在自贸区和国际金融中心项目级复合型科技金融创新方面进行试点。因此，各地在开展"监管沙箱"试验时也可基于本地金融创新的比较优势，突出区域特色，重点选择贴近本区域金融创新需求的项目，就某一领域的金融服务难题和创新目标进行沙箱测试，测试成功的项目在形成相对成熟的解决方案后再面向全国复制推广。

另外，各地金融监管部门也可在央行指导下进行分工与协作，在不同区域同时测试某一类型项目，便于该类型的金融创新进行比对和效果评估，以孵化出与政策目标和市场需求最为接近的项目进入市场应用。

在"监管沙箱"中推动区块链等新技术的试验性应用

监管机构推出"监管沙箱"的目标，通常是在有效控制风险的前提下促进金融科技的创新，在筛选测试项目时会给予新技术应用更多机会，用以降低新技术存在较大的不确定性而引发的风险。根据FCA2016—2019年纳入沙箱测试的共计5批118个市场主体测试的项目统计显示，共有38个项目与分布式账本技术(DLT)或区块链的应用相关，涉及跨境支付、金融资产发行管理、数字认证、中小企业及公益项目融资、加密货币、智能合同、反洗钱等多个领域。

CGAP前述对沙箱测试调查显示，区块链和加密资产项目共同构成了近25%的项目，包括数字资产交换、区块链支持的贸易融资，以及跨境汇款的结算基础设施。

当前在全球开展的区块链研发和应用大多集中于行业探索，一些应用成果呈现良好态势。但在监管科技层面仍然停留在浅层次探索，与其可能在数据存储、第三方支付、票据等方面对监管与合规能够实现的技术改进不相匹配。鉴于监管部门对区块链保有的审慎态度，涉及区块链在金融业务和监管领域的应用探索，可以放到"监管沙箱"中进行试验，以此建立对此类新兴技术的信任机制，为其创造宽松的试错环境，进一步推进科技在金融创新中的正向作用。

沙箱机制应给予科技公司更多机会和创新支持

分析海外"监管沙箱"实践案例，科技公司与金融机构作为市场主体进入沙箱，以合作形式或单独开发测试创新项目，其中科技公司的技术创新角色不可替代。建议国家层面或各地监管机构在制定"监管沙箱"机制时给予科技公司更多的参与机会，特别是针对创新型科技公司制定相对宽松的筛选、授权条件，为其提供监管指导，激励其创新意愿，保护创新成果，大力支持其新业务、新产品进入市场并实现商业模式迭代，同时合理建立科技公司的风险补偿和退出机制。